Opinions, Humeurs et Géopolitique

En 2014, le diplomate gabonais Jean Ping, ancien président de la Commission de l’Union africaine (UA) publiait un ouvrage intitulé Éclipse sur l’Afrique. Fallait-il tuer Kadhafi ? •1 . Il y expose sa vision de la guerre en Libye en 2011, qui avait conduit à la chute du régime de Mouammar Kadhafi et entraîné la mort de ce dernier. Véritable réquisitoire contre « la marginalisation de l’Afrique par les puissances occidentales », cet ouvrage est également un cruel aveu d’impuissance de l’UA sur la scène internationale. Pour l’homme qui avait dirigé quatre ans durant la plus haute instance politique du continent, l’intervention de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) en Libye, sur la base de la résolution 1973 du Conseil de sécurité des Nations unies, avait volontairement fait fi du « plan de l’UA » qui préconisait alors « une sortie de crise pacifique ». Dans une interview à L’Humanité.fr datée du 14 juin 2014, Jean Ping expliquait : « Nous devions nous rendre le 20 mars 2011 à Tripoli et, le 21, à Benghazi. Les bombardements de l’OTAN ont commencé le 19 mars, la veille de notre arrivée. La résolution adoptée par le Conseil de sécurité était fondée sur une série de ruses. L’OTAN a été chargée de mettre en oeuvre cette résolution au cours du sommet de Paris. Deux heures après ce sommet, les bombardements commençaient. On peut donc penser qu’il s’agissait d’un plan mis en oeuvre avant et exécuté le plus rapidement possible afin de court-circuiter l’UA. »

Si l’intervention de l’OTAN en Libye demeure controversée au sein des opinions africaines, on se souvient que ces mêmes opinions n’avaient pas, à l’époque, accordé un crédit notable au plan alternatif proposé par l’UA pour résoudre la crise en Libye. Et pour cause : l’organisation panafricaine, fortement critiquée, qualifiée de « syndicat de chefs d’État », a rarement bénéficié d’un préjugé favorable dans ses prises de positions dans les situations de crise. Autant dire que cette institution souffre autant de sa «marginalisation» présumée sur la scène internationale que de sa difficulté à s’imposer comme une autorité morale et efficiente sur le continent. Au cœur des débats sur sa capacité à s’affirmer comme « la voix du continent » dans le monde : son indépendance financière, consubstantielle à son autonomie politique. Pour ne retenir que le cas de la crise libyenne, eu égard aux rapports qui s’étaient instaurés entre l’UA et ses interlocuteurs européens membres de l’OTAN, on peut s’interroger sur les capacités de négociation, voire de pression dont pouvait disposer l’UA, dans la mesure où son Architecture de Paix et de Sécurité se trouve financée à hauteur de 98 % par l’Union européenne (UE) • 2. Cette réalité induit, mécaniquement, une inféodation de l’organisation panafricaine à l’État supranational européen comprenant la France, qui fut en première ligne dans l’intervention en Libye. Une telle configuration, constituant l’une des contradictions têtues auxquelles se trouve confrontée l’UA, la confine aujourd’hui encore dans le cercle des nains diplomatiques sur la scène internationale.

Après son départ de la présidence de la Commission de l’UA, Jean Ping dénonçait « les préjugés » des Occidentaux et leur « attitude péjorative et humiliante » à l’endroit des Africains. La vraie question ne serait-elle pas plutôt de savoir si les pays membres de l’UA se sont donné les moyens d’amplifier leurs marges de manœuvres et leur capacité de négociation dans le champ des relations internationales ?

Existe-t-il une diplomatie africaine, ainsi que le proclament les orateurs lors des sommets de l’UA ? Existe-t-il un protocole aussi commun que constant pour apporter des « réponses africaines aux problèmes africains », ainsi que le clame à son tour, aujourd’hui, la nouvelle présidente de la Commission, l’ancienne ministre sud-africaine des Affaires étrangères, Nkosasana Dlamini Zuma ? La réponse se trouvait déjà dans la structure de l’Organisation de l’Unité africaine (OUA), avant d’être transposée dans les organes de l’organisation panafricaine qui lui a succédé. Difficile, en effet, d’apporter des solutions constantes et admises de tous à la diversité de situations politiques, des particularismes culturels et des schémas systémiques qui prévalent dans les 54 pays membres de l’UA. Les mêmes instruments de résolution de crise sont-ils adéquats, selon que l’on se trouve en Côte d’Ivoire ou en Somalie ? Alors que les contextes politiques changent constamment, que faut-il attendre des protocoles de résolution de crises révolus ?

La Charte africaine sur la démocratie •3 , les élections et la gouvernance, adoptée en janvier en 2007, était censée entrer en vigueur en 2012. Ce document, non encore ratifié par plusieurs pays membres, est devenu le principal référentiel de la gestion d’une diplomatie continentale. Malgré l’adoption de cette Charte et l’acceptation, en 2011, de « valeurs partagées » – démocratie, bonne gouvernance, respect des droits humains -, l’autorité de l’UA demeure organiquement tributaire des logiques internes des États.

Déjà, comme pour anticiper les « difficultés initiales » de l’UA, qui succéda à l’OUA en 2002, deux acteurs de la scène politique africaine avaient décidé, au début du millénaire, de donner une impulsion nouvelle à une diplomatie continentale jugée erratique. Il s’agissait du tandem formé par Thabo Mbeki et Olusegun Obasanjo, présidents de deux puissances africaines, l’Afrique du Sud et du Nigeria. Explications de Garth le Pere, directeur exécutif de l’Institute for Gobal Dialogue en Afrique du Sud : « Tout comme Thabo Mbeki et Nelson Mandela, le président du Nigeria, Olusegun Obasanjo, s’est soucié du besoin de changer l’image de l’Afrique en mettant fin aux conflits, en consolidant la paix et en promouvant la démocratie, les droits de l’homme et la bonne gouvernance. En conséquence, le chef d’État du Nigeria a été le partenaire clé de Mbeki dans la construction de la capacité des institutions africaines pour la promotion de la paix » •4 . Les deux dirigeants, accompagnés par leur homologue sénégalais, Abdoulaye Wade, deviendront les promoteurs d’un nouvel outil fédérateur : le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (Nepad), basé sur le concept de la « Renaissance africaine ». Un projet plurisectoriel incluant pêle-mêle les institutions, les questions militaires, la gestion et la résolution de conflits, la lutte contre le terrorisme, la gestion des ressources, les initiatives régionales. On retiendra finalement ses aspects économiques, avec la promotion d’un partenariat Nord-Sud dont les termes jugés archaïques, voire obsolètes par nombres d’observateurs en terniront sévèrement la crédibilité. La plupart des autres éléments promus par le Nepad seront intégrés dans le cahier des charges de l’UA.

Par ailleurs, les envolées unionistes du tandem Mbeki-Obasanjo ne résisteront pas aux querelles de leadership et aux rivalités régionales. Un exemple parmi tant d’autres de ces tensions rédhibitoires : la gestion de la crise ivoirienne. A ce propos, Garth le Pere rappelle que « la nomination par l’UA de Thabo Mbeki en qualité de médiateur dans le processus de paix ivoirien en novembre 2004 ne semble pas avoir été bien reçue par les diplomates nigérians, qui considèrent l’Afrique de l’Ouest comme leur pré carré. Inversement, la détermination d’Olusegun Obasanjo à influencer le changement de la situation zimbabwéenne a bousculé la division des tâches entre le Nigeria et l’Afrique du Sud sur leur région respective ».

Aujourd’hui encore, au sein de l’UA, la recherche de solutions unitaires, voire fédératrices, se heurte régulièrement à la défense des prérogatives nationales et régionales. La gestion de la crise togolaise en 2005 avait mis en lumière les approches contradictoires de la résolution d’un conflit entre l’UA d’une part et les différents pays impliqués dans ce dossier, d’autre part. Après avoir réclamé, à maintes reprises, et en vain, une redéfinition de l’articulation des prérogatives entre les États et la Commission de l’UA, en vue d’accroître l’autonomie d’action de cette dernière, Alpha Oumar Konaré décidera de « jeter l’éponge », en renonçant à exercer à un deuxième mandat à la présidence de la Commission •5 .

Autre tentative pour la mise en place d’une diplomatie unitaire, le projet des « États-Unis d’Afrique » promu par Mouammar Kadhafi avait repris à son compte, lors de la création de l’UA, le rêve ancien du père de l’indépendance du Ghana, Kwame Nkrumah. Soupçonné de vouloir faire de ce projet un instrument destiné à servir ses propres desseins, le guide libyen prendra acte, non sans amertume, du vote négatif sur la création d’un gouvernement panafricain, lors du 9e Sommet de l’UA à Accra, en juillet 2007.

Peut-on parler d’une diplomatie continentale quand les modes de négociations des intérêts des uns et des autres procèdent de logiques internes, liées aux choix politiques parfois incompatibles en direction des partenaires extérieurs ? Peut-on parler d’une diplomatie continentale quand les pays membres de l’UA ne parviennent pas à s’entendre sur la désignation du pays destiné à occuper, en leur nom, un siège au Conseil de paix et de sécurité, après une réforme de cette institution onusienne ? Peut-on parler d’une diplomatie unitaire quand ces mêmes pays se retrouvent à arbitrer des querelles de leadership continental entre le Nigeria et l’Afrique du Sud ? Peut-on enfin parler de diplomatie panafricaine lorsque l’Afrique du Sud se prend à projeter sur le continent ses ambitions de leadership alimentées de présupposés aléatoires, tout en prodiguant des leçons de bonne politique agrémentée de litanies anti-impérialistes d’un autre âge ?

Plutôt que de se mettre à l’écoute de l’Afrique, en s’inspirant de la féconde humilité de Mandela qui avait fait de la « présidence morale » et des droits de l’homme une pierre angulaire de sa politique étrangère, ses successeurs se sont convaincus, avec une dose non négligeable d’arrogance, que leur « parole » sur la scène politique africaine pouvait peser du même poids que leur capacité économique. Cette « immodeste puissance » qu’est devenue l’Afrique du Sud est aujourd’hui incarnée par la présidente de la Commission de l’UA qui a transformé l’organisation en un bateau ivre, avec des directions devenues insaisissables.

Face aux pesanteurs de l’UA, le renforcement des institutions régionales est devenu l’une des pistes les plus explorées. L’enjeu : inventer et mettre en œuvre les outils idoines pour la gestion et les formes nouvelles de conflits qui ont émergé sur le continent à partir des années 1990 : contentieux pré et post électoraux, crises institutionnelles et constitutionnelles, conflits armés internes, guerres civiles, conflits de prédation à visée économique, lutte contre le terrorisme et l’insécurité transfrontalière…

Depuis une dizaine d’années, une division des tâches s’est graduellement instaurée entre les différentes organisations continentales. Cette nouvelle structuration de la scène politique africaine passe par une articulation affirmée des actions de l’UA et celles des organisations régionales (Cédéao, Cemac, SADC…). La gestion des crises ainsi que celle des actions diplomatiques sont de plus en plus soumises à un système pyramidal de décision. Les initiatives de l’UA sont relayées et contextualisées par les organisations régionales, et, à l’inverse, des initiatives prises à l’échelle régionale peuvent ensuite être transférées à l’UA. Cette dernière, considérée comme l’instance supérieure de décision, est habilitée à porter, en cas de nécessité, la « résolution » africaine en direction, notamment, de l’Organisation des Nations unies.

Ce schéma aboutit, lors de certaines crises, à une véritable synergie des actions des différentes instances. Ce fut le cas lors de la gestion de la crise malienne, où la combinaison des initiatives de la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (Cédéao) et de l’UA ont permis la mise en place d’une requête adressée aux Nations unies, qui aboutira – avec l’aval de la France – à une résolution portant sur une intervention militaire internationale visant à libérer le nord du pays des groupes armés.

Bon an, mal an, une diplomatie africaine est à l’œuvre. In fine, le réalisme commande de consolider les institutions régionales, pour pallier à la fragilité des États et aux dynamiques économiques. C’est la somme des diplomaties régionales, fondée sur des cultures politiques partagées, qui constituera l’identité commune d’une diplomatie continentale. À l’image de la diversité du continent, une diplomatie unitaire se fondera, en amont, sur la prise en compte des approches plurielles, voire démocratiques, permettant sa mise en œuvre en tout lieu. Toutefois, cette pluralité ne saurait se départir d’une Charte commune des « valeurs » dont l’UA resterait la dépositaire. L’acceptation par tous de l’autorité morale de l’UA, sur la base d’un pacte continental, ferait de cette organisation la régulatrice et l’arbitre des politiques régionales. Cette architecture pourrait être considérée comme le passage obligé, la voie réaliste pour instaurer la configuration apaisée d’une « identité » diplomatique africaine.

Mais pour parvenir à une telle architecture, une question entêtante hante toujours les cercles des instances diplomatiques africaines : peut-on indéfiniment conjuguer la notion de souveraineté avec une forte dépendance financière et militaire vis-à-vis de l’extérieur ? Les crises sécuritaires récentes au Mali et en Centrafrique ont sévèrement mis à nu les limites de la capacité des régions concernées à garantir la sécurité des pays membres, et partant, de leurs citoyens. Le caractère décisif des interventions militaires de la France et de l’Onu dans ces pays a fortement amoindri la « capacité diplomatique africaine », essentiellement comprise à travers d’interminables réunions et sommets dont la portée s’évanouit, dès lors que le déterminant militaire relève de l’œuvre des acteurs extérieurs.

Cette dépendance criante des politiques africaines à l’égard de la force militaire extérieure a contribué à la fragilisation des États et à la multiplication des menaces internes. Face aux opinions publiques de plus en plus réactives et critiques vis-à-vis de cette « anomalie », l’offensive africaine contre Boko Haram, menée par le Cameroun, le Tchad, le Niger et le Nigeria, en attendant la mise en place d’une force multinationale africaine, donne l’espoir d’une « aube nouvelle » dans l’autodétermination militaire africaine. Gageons que cet élan continental porte les germes d’une indépendance accrue vis-à-vis du monde extérieur.

Francis Laloupo

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• 1 Jean Ping, Eclipse sur l’Afrique – Fallait-il tuer Kadhafi ?, Editions Michalon, Paris, 2014.
• 2 Cf. Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique, rapport annuel 2013 de l’UE ; Cyril Musila, « Le partenariat UA/UE sur la paix et la sécurité », Irénées.net, février 2015 (http://www.irenees.net/bdf_fiche-experience-818_fr.html).
• 3 Texte adopté à Addis Abeba lors de la 8e session de la Conférence des chefs des États membres de l’UA.
• 4 Cf. Garth le Pere, « L’action diplomatique sud-africaine pour la paix en Afrique » Transcontinentales, février 2006 (http://transcontinentales.revues.org/395).
• 5 L’ancien président du Mali Alpha Oumar Konaré a été élu président de la commission de l’UA le 10 juillet 2003 pour un mandat de quatre ans.